Este articulo tiene como objetivo, brindar al lector una visión generalizada sobre el proceso administrativo ambiental a la luz del marco constitucional y procedimental de la Ley 1437 de 2011 como la Ley 1564 de 2012 y en mi sentir redactaré de una forma sencilla para que este bocadito de conocimiento sea alcanzable para cada miembro de la sociedad.
Con el ánimo de preservar, conservar, proteger el uso sostenible del medio ambiente y de los recursos naturales, el Estado tiene la necesidad de implementar, efectuar y diseñar procedimientos de tipo administrativo para prevenir la ocurrencia de situaciones que atenten contra el medio ambiente y de los recursos naturales renovables e imponer a los infractores las normas aplicables a saber; como por ejemplo licencias, permisos, concesiones o autorizaciones y adicional a ello trae consigo las sanciones ambientales como las preventivas, correctivas y compensatorias.
También es importante mencionar que la Ley 1333 de 2009 trae consigo el procedimiento sancionatorio ambiental, por lo cual, cada autoridad ambiental debe iniciar y culminar con éxito dicho procedimiento ya que tienen la potestad administrativa para hacerlo[1]. Recordemos que a nivel nacional la ejerce el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), Parques Nacionales Naturales (PNN), a nivel regional encontramos las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) y Corporación de Desarrollo Sostenible (CDS) y a nivel local como Grandes Centros Urbanos y Establecimientos Públicos Ambientales, Departamentos, Municipios y Distritos.
Las autoridades ambientales deben tener en cuenta que se debe garantizar los principios y derechos constitucionales, como por ejemplo la función administrativa[2], la legalidad, la presunción de inocencia, la publicidad, la buena fe[3], entre otros. En ese contexto, la jurisprudencia colombiana ha indicado que el derecho administrativo sancionador debe gozar de un rango constitucional para evitar yerros procedimentales, acabando con el monopolio jurídico para imponer las respectivas sanciones[4], surgiendo como "un instrumento eficaz para facilitar el ejercicio de las funciones públicas y un medio para asegurar la consecución de los fines estatales[5]"
Bajo la premisa del debido proceso que se encuentra consagrada en el artículo 29 de la Constitución Política, todas las actuaciones administrativas deben reconocer la existencia de un poder jurídico que impone sanciones o absuelve al infractor; estableciendo así un límite a la administración en su calidad como sujeto activo que tiene la potestad sancionadora.
Para una mayor comprensión y aplicación del derecho ambiental, es necesario indicar que hace parte del ordenamiento jurídico general y por supuesto al derecho administrativo, esto es, el procedimiento ambiental tiene legislación especial sin trasgredir el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o en su defecto el Código General del Proceso, acatando los principios de reserva de ley[6] y de tipicidad[7].
Lo que quiere decir entonces que el legislador debe definir la conducta punible o sancionatoria de manera clara, precisa e inequívoca; pero, qué pasa si existe algún vacio en la norma especial? Pues bien, la aplicación excepcional es usar la técnica de "las normas en blanco o normas de remisión", que son aquellas:"…Cuya conducta no está integralmente descrita en cuanto el legislador se remite al mismo o a otro ordenamiento jurídico para actualizarla o precisarla; mientras tal concreción no se efectúe, resulta imposible realizar el proceso de adecuación típica[8]…"
Ahora, con respecto a la legislación sancionatoria ambiental tiene su propio procedimiento y que se encuentran estipulados entre los artículos 17 al 31 y que expresamente enseñan: (i) Indagación Preliminar que tiene por objeto determinar si existe o no mérito para iniciar alguna actuación, el cual puede archivar el proceso o en su defecto emitir auto de apertura de investigación, (ii) Iniciación de Procedimiento Sancionatorio (iii) Formulación de Cargos, por lo que se infiere que la autoridad administrativa debe emitir un acto administrativo motivado que contenga un pliego de cargos contra el presunto infractor y deberá notificarse (iv) Los descargos que se encuentran dentro de los 10 días hábiles siguientes a la notificación del pliego de cargos (v) Práctica de Pruebas (vi) Determinación de la responsabilidad y sanción, (vii) Recursos (viii) Medidas Compensatorias. De manera desafortunada, la ley 1333 no contemplo la etapa de Alegatos de Conclusión y que todas luces la defensa del investigado se encuentra en grandes desventajas por la autoridad ambiental.
De lo anterior, me surgen grandes interrogantes: Que es un Alegato de Conclusión? La autoridad ambiental debe iniciar y culminar la etapa de Alegatos de Conclusión del presunto infractor, pese a que no se encuentre en la ley especial, esto es Ley de Procedimiento Sancionatorio Ambiental Ley 1333 de 2009?
Para responder a los interrogantes planteados, primero defino que es un Alegato de Conclusión y es la oportunidad para materializar la garantía del derecho de defensa y contradicción para convencer a la Administración de que la sanción no es procedente "bien porque el hecho no se cometió, no existe prueba que lo sustente o hay una causal de exoneración de responsabilidad, porque los hechos probados no se subsumen en ninguna conducta ilícita o la valoración de las pruebas obrantes llevan a un decisión de archivo, o caducó la facultad sancionatoria[9]". Es importante destacar la opinión del Dr. Agustín, Gordillo, en la que enfatiza "El alegato debe referenciar cómo y cuándo y de qué manera qué pruebas obrantes a qué fojas, del expediente, van conectándose en una línea de razonamiento fáctico, sobre los hechos probados y debidamente identificados en el expediente, que puedan persuadir a un tercero en el sentido de que le asiste derecho y tiene derecho adecuado y suficiente sustento fáctico en lo que propone o peticiona. El sustento fáctico que se deriva de la prueba que con el alegato se ordena, modela y arguye, debe a su vez ser conducente, apropiada y proporcionada en derecho al objeto propuesto. Las excusas, disculpas, pedidos en gracia, meros resúmenes, relatorías o índices, alabanzas, no son el medio normalmente apto parar convencer a la autoridad, salvo en casos muy excepcionales y extremos[10]"
Para explicar este bocadito de conocimiento jurídico, traigo a colación el siguiente ejemplo: Un conjunto de personas llamadas "Los Malvados" habitan en un determinado terreno que colinda con un rio; este grupo de personas arrojan al rio residuos orgánico e inorgánicos, contaminando así el rio que pasa por el municipio y que su servicio eco sistémico sirve para el consumo de agua potable para los demás habitantes. Acto seguido, la autoridad administrativa inicia un proceso administrativo sancionatorio en contra de ese conjunto de personas, de manera que inician el procedimiento sancionatorio y formulan cargos, así que "Los Malvados" presentan sus descargos y como acto seguido se producen o practican los medios probatorios e inmediatamente la autoridad ambiental emite el correspondiente fallo, y entonces; como queda "Los Malvados" sí no les otorga la autoridad ambiental su correspondiente etapa de Alegatos de Conclusión?
En ese sentido, la doctrina reconoce que sí existe un vacío procedimental, se debe acudir al Procedimiento Sancionatorio Administrativo consagrado en la Ley 1437 de 2011, de manera que "El Procedimiento Administrativo Sancionatorio es de carácter subsidiario, porque solo aplica en ausencia de leyes especiales que regulen la materia. Y supletorio, toda vez que cumple funciones de integración normativa frente a lo no previsto en ellas [11]" por lo que se debe concluir que sí la ley especial al establecer los respectivos procedimientos administrativos sancionatorios se debe remitir de manera expresa al CPACA y tratándose de asuntos en materia ambiental y pese a que la Ley 1333 de 2009 la integro en un solo cuerpo normativo, resulta con vacios normativos que se debe suplir de manera urgente con el Código Administrativo y Contencioso Administrativo y de manera residual el Código General del Proceso. Si dado caso, la autoridad ambiental no acepta esta etapa procedimental, estaría atentando con el debido proceso que se encuentra contemplado como derecho fundamental.
Qué hacer
cuando la autoridad ambiental no acepte la etapa de Alegatos de Conclusión?
Desde mi punto de vista jurídico, es claro que sí la autoridad ambiental no acepta la etapa procesal correspondiente, el presunto infractor deberá advertir a dicha autoridad que debe agotar esta etapa, con un escrito de nulidad procesal aduciendo jurídicamente el error graso el cual se está cometiendo y sí la autoridad ambiental no atiende el llamado como última medida la acción de tutela pues está agrediendo el debido proceso como derecho fundamental. No está de más, que el presunto infractor puede presentar un escrito ante la Procuraduría General de la Nación para vigilar dicho proceso.
Pues bien, este es mi bocadito de conocimiento jurídico para aquellas personas que no saben qué hacer cuando se encuentren en presencia de un proceso administrativo sancionatorio.
[1] La potestad administrativa
fue definida por Santi Romero como: "…El poder jurídico para imponer
decisiones a otros para el cumplimiento de un fin. La potestad entraña, así un
poder otorgado por el ordenamiento jurídico de alcance limitado o medido para
una finalidad predeterminada por la propia
norma que la atribuye, y susceptible de control por los tribunales. La
potestad no supone, en ningún caso, un poder de acción libre, según la voluntad
de quien lo ejerce; según la voluntad de quien lo ejerce, sino un poder
limitado y controlable. Dentro de las potestades, las de la Administración
Pública son potestades-función, que se caracteriza por ejercerse en interés de
"otro", esto es, no de quien la ejerce sino del interés público o
general…" (Cosculluela Montaner, Luis Manual de Derecho Administrativo,
Tomo I, 17a ed., Madrid, Thompson Civitas, 2006)
[2] Artículo 209: La
función administrativa está al servicio de los intereses generales y se
desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización,
la delegación y la desconcentración de funciones. (Constitución Política)
[3] La buena fe
(del latín, bona fides) es un principio general del derecho, consistente en el
estado mental de honradez, de convicción en cuanto a la verdad o exactitud de
un asunto, hecho u opinión, título de propiedad, o la rectitud de una conducta.
Exige una conducta recta y honesta en relación con las partes interesadas en un
acto, contrato o proceso. Además de poner al bien público sobre el privado
dando a entender que se beneficiará las causas públicas sobre la de los
gobernadores o sectores privados. (es.wikipedia.org)
[4] El derecho administrativo
sancionador, en término de la doctrina y la jurisprudencia constitucional,
supone una ruptura del principio clásico de la tridivisión de poderes, en la
medida en que la represión de los ilícitos ya no corresponde de manera exclusiva
al poder judicial, y más concretamente a la justicia penal. (..) Sin embargo,
no todas las infracciones eran susceptibles del mismo tratamiento, pues en
atención a los intereses que se pretendían proteger con cada una las
disciplinas del derecho punitivo del Estado, se distinguieron aquellas que
serían objeto de sanción directa por la Administración y aquellas otras que se
reservarían para la justicia penal" Corte Constitucional, Sentencia C-818
del 9 de agosto de 2005, MP Rodrigo Escobar Gil.
[5] Corte Constitucional,
Sentencia SU-1010 de 16 de octubre de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[6] De acuerdo con la
jurisprudencia constitucional "…El
principio de reserva de ley se manifiesta en la obligación del Estado de
someter el desarrollo de determinadas materias o de ciertos asuntos jurídicos
necesariamente a le ley, a tener como fundamento la preexistencia de la
misma…" Corte Constitucional, Sentencia C-818. M.P. JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
[7] La determinación previa y
precisa d infracciones, penas castigos o sanciones que pueden ser impuestas por
las autoridades administrativas en ejercicio del poder punitivo estatal. Corte
Constitucional C-1161 del 6 de septiembre de 2000. M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[8] Reyes Echandia, Alfonso,
Derecho Penal, Parte General, 8a Edición, Bogotá, Universidad Externado de
Colombia, 1981. P, 163.
[9] Manual de procedimiento
administrativo sancionatorio. Edición: 2018, abril. Página: 131
[10] Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo: El
procedimiento administrativo, Tomo IV, Bogotá, Biblioteca Jurídica Diké
2002"
[11] Laverde Álvarez, J. M.
(2013). El procedimiento administrativo sancionatorio en el CAPA. ÁMBITO
JURÍDICO, Legis, 16(362), Página: 18
